Kernvraag: wat zijn de belangrijkste veranderingen voor vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet?

Leestijd: 9 minuten

Een bouwproject wordt sinds de invoering van de Omgevingswet “geknipt” in twee aparte toetsen: een omgevingsplanactiviteit bouwwerken (de ruimtelijke kant, getoetst aan het omgevingsplan) en een technische bouwactiviteit (getoetst aan de bouwtechnische regels uit het Besluit bouwwerken leefomgeving, Bbl). Beide kanten van “de knip” kennen hun eigen vergunningvrije categorieën. Op bouwtechnisch vlak wordt er per saldo meer vergunningvrij, terwijl gemeenten op ruimtelijk vlak zelf keuzes kunnen maken om vergunningvrije bouwmogelijkheden te verruimen of juist te beperken.

De knip: twee aparte toetsen voor één bouwproject

Voor wie vóór de komst van de Wabo (1 oktober 2010) al met de Woningwet werkte: deze knip doet denken aan de vroegere bouwvergunning fase 1 en fase 2. De omgevingsplanactiviteit bouwwerken (ook wel de ruimtelijke bouwactiviteit genoemd) wordt getoetst aan de regels van het omgevingsplan — denk aan functietoedeling, bouwhoogte, bebouwingspercentage, maar ook redelijke eisen van welstand. De technische bouwactiviteit wordt getoetst aan de bouwtechnische regels uit het Bbl, zoals constructieve veiligheid, gezondheid, duurzaamheid, bruikbaarheid en installaties.

Voor beide onderdelen is, al dan niet apart, een vorm van toestemming nodig: een omgevingsvergunning, of het voldoen aan een meldingsplicht of informatieplicht. Voor de ruimtelijke bouwactiviteit kunnen gemeenten in het omgevingsplan uiteindelijk een eigen vergunningstelsel opnemen — of juist niet. De VNG hanteert daarbij een regelkwalificatie met onderscheid tussen vergunningvrije, vergunningplichtige en meldplichtige activiteiten, of het werken met informatieplichten. Dat is de ruimte voor lokaal maatwerk die met de Omgevingswet voor gemeenten ontstaat.

Zowel de ruimtelijke als de technische bouwactiviteit kent, als gevolg van de knip, eigen vergunningvrije categorieën. De vergunningvrije rijksregels staan in het Bbl en gelden voor alle gemeenten.

Omgevingsplanactiviteit: het ruimtelijke deel

Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet bepaalt dat een omgevingsplanactiviteit (bouwwerken) omgevingsvergunningplichtig is, tenzij deze vergunningvrij is op grond van artikel 2.29 Bbl. Dat artikel somt de vergunningvrije categorieën op rijksniveau op. Denk aan de dakkapel in het achterdakvlak, dakramen, zonnepanelen en erf- of perceelafscheidingen lager dan 1 meter. Deze vergunningvrije regels zijn altijd vergunningvrij en door de gemeente niet vergunning- of meldingplichtig te maken in het omgevingsplan.

Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente van rechtswege een omgevingsplan: het tijdelijk deel. Dat bestaat uit alle gemeentelijke planologische regelingen (zoals het bestemmingsplan en wijzigingsplannen). Maar ook de plaatselijke verordeningen die de fysieke leefomgeving raken (bijvoorbeeld de erfgoed-, kap- of hemelwaterverordening), én automatisch de regels uit de bruidsschat.

Technische bouwactiviteit: het bouwtechnische deel

Artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet bepaalt dat voor de technische bouwactiviteit een omgevingsvergunning nodig is, voor zover het gaat om in het Bbl aangewezen gevallen. Een bouwactiviteit is dus alleen vergunningplichtig als deze specifiek is aangewezen. Zie de artikelen 2.25 en 2.26 Bbl, die onderscheid maken tussen bouwactiviteiten: bouwwerken mét een dak (artikel 2.25) en zonder een dak (artikel 2.26). Bouwwerken met een dak zijn vergunningplichtig voor de technische bouwactiviteit zodra aan één van de volgende voorwaarden wordt voldaan:

• niet op de grond staat;
• hoger is dan 5 meter;
• bij meer dan één bouwlaag is voorzien van een verblijfsgebied op die tweede bouwlaag of hoger;
• is voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; of
• als gevolg van de bouwactiviteit een hoofdgebouw wordt.

Voldoet een bouwwerk aan geen van deze voorwaarden, dan is sprake van een vergunningvrije technische bouwactiviteit. Dit is een andere manier van denken dan onder de huidige regeling, maar onder aan de streep is het een beleidsneutrale benadering van het huidige vergunningvrij bouwen.

Meer technisch vergunningvrije bouwactiviteiten

Door de knip worden meer technische bouwactiviteiten vergunningvrij, omdat ruimtelijke randvoorwaarden daarbij niet langer meespelen. Onder de huidige regeling bepaalt de voorkant-achterkantbenadering nog de vergunningplicht: een dakkapel op het achterdakvlak is vergunningvrij, maar diezelfde dakkapel op het voordakvlak is vergunningplichtig. Voor de technische bouwactiviteit onder de Omgevingswet gaat het uitsluitend om de bouwtechnische risico’s en niet meer om de plek op het erf, oppervlakte of vormgeving. Of een bouwwerk op een bepaalde plek mag worden gebouwd, wordt aan de andere kant van de knip bepaald: bij de ruimtelijke bouwactiviteit (omgevingsplanactiviteit).

Naast de aanwijzing van vergunningplichtige bouwactiviteiten bevat artikel 2.27 Bbl specifieke uitzonderingen op die vergunningplicht. Zo volgt uit artikel 2.27, eerste lid, onder b, dat bouwwerken in gevolgklasse 1 op grond van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) niet vergunningplichtig zijn, bijvoorbeeld grondgebonden woningen, recreatiewoningen of kleine loodsen. Voor deze bouwwerken geldt wel de bouwmelding uit artikel 2.18 Bbl.

Uit het tweede lid van artikel 2.27 volgt bovendien een opsomming van categorieën die altijd vergunningvrij zijn voor de bouwtechnische toets: alle dakkapellen, ongeacht voor-, zij- of achterkant, dakramen, gevelwijzigingen, en interne verbouwingen zonder wijziging van draagconstructie of brandcompartiment. Let wel: ook onder de Omgevingswet blijft gelden dat vergunningvrij niet regelvrij betekent — het eindresultaat moet altijd voldoen aan de bouwtechnische regels van het Bbl.

Ter illustratie: een dakkapel in het achterdakvlak is voor de technische bouwactiviteit vergunningvrij (artikel 2.27, tweede lid, onder a, Bbl) én voor de ruimtelijke bouwactiviteit vergunningvrij, mits aan de voorwaarden van artikel 2.29, onder b, Bbl wordt voldaan. Aan beide kanten van de knip is deze dakkapel dus vergunningvrij en daarmee vergelijkbaar met de uitkomst onder de huidige regeling (artikel 2, lid 4, bijlage II Bor). Voldoet de dakkapel niet aan de voorwaarden van artikel 2.29, onder b, Bbl, dan is de ruimtelijke bouwactiviteit wél vergunningplichtig, en kan de gemeente in het omgevingsplan zelf kiezen voor vergunningplicht, een meldplicht, of alsnog vergunningvrij.

Het loslaten van de vergunningplicht is voor bepaalde ruimtelijke bouwactiviteiten het overwegen waard: een vergunning is vooral zinvol waar een concrete belangenafweging moet plaatsvinden. Zijn er geen belangen af te wegen, dan moet de vergunning sowieso verleend worden. Bezwaar maken tegen zo’n gebonden beschikking heeft dan doorgaans weinig zin, en is de vergunning feitelijk een overbodig besluit.

Ruimte voor lokaal maatwerk

Onder de Omgevingswet verhuist een deel van de rijksregels naar gemeenten: de bruidsschat. Dit is waar de echte ruimte voor lokaal maatwerk ontstaat. Het Rijk zorgt er met het Invoeringsbesluit voor dat deze regels automatisch in het tijdelijk deel van het omgevingsplan terechtkomen; de gemeente kan het omgevingsplan en daarmee ook de bruidsschat-regels vervolgens wijzigen.

In de bruidsschat staan ook vergunningvrije categorieën, waaronder het bijbehorend bouwwerk. De vergunningvrije bijbehorende bouwwerken uit artikel 2, lid 3, en artikel 3, lid 1, van bijlage II Bor zijn beleidsneutraal overgezet. Gemeenten krijgen dankzij de bruidsschat de mogelijkheid om zelf te bepalen hoe zij deze ruimtelijk vergunningvrije categorieën in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan willen regelen.

Artikel 22.26 van de bruidsschat bevat de basisregel: de vergunningplicht voor de ruimtelijke bouwactiviteit, vergelijkbaar met het huidige artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo (planologische toets, redelijke eisen van welstand en bodemtoets). Artikel 22.27 bevat vervolgens de uitzonderingen daarop — de vergunningvrije ruimtelijke bouwactiviteiten zoals bijbehorende bouwwerken, recreatiewoningen en dakkapellen in het voordakvlak, vergelijkbaar met het huidige artikel 3 van bijlage II Bor. Uit de Nota van Toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet volgt: “Net als bij de werking van artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, zijn de betrokken bouwwerken dus alleen maar vergunningvrij als aan alle overige regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken uit het omgevingsplan wordt voldaan. Als op grond van die andere regels een vergunning nodig is, of als het bouwwerk of het voorgenomen gebruik in strijd is met andere regels uit het omgevingsplan, moet toch een vergunning worden aangevraagd.”

Artikel 22.36 bevat daarnaast drie bijzondere vergunningvrije mogelijkheden in de bruidsschat:

• bijbehorende bouwwerken (op de grond staand, gelegen in het achtererfgebied, binnen en buiten de 4-meterzone van het oorspronkelijk hoofdgebouw, et cetera);
• erf- en perceelafscheidingen hoger dan 1 meter en lager dan 2 meter;
• de mogelijkheid om bestaande bouwwerken te gebruiken voor huisvesting in verband met mantelzorg.

De in artikel 22.26 genoemde vergunningvrije activiteiten zijn van rechtswege passend in het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dat betekent dat deze activiteiten niet hoeven te worden getoetst aan de regels uit het omgevingsplan en daar zelfs mee in strijd mogen zijn. Zowel de vergunningvrije categorieën als de toepassing daarvan komen overeen met de huidige regeling uit artikel 2 van bijlage II Bor.

Belangrijk om te beseffen: kernbegrippen bij de toetsing van het bijbehorend bouwwerk, zoals erf en perceel, achtererfgebied en hoofdgebouw, blijven vooralsnog van toepassing. Ook de daarover ontwikkelde jurisprudentie blijft (voorlopig) dus relevant voor deze vraagstukken.

Keuzes voor gemeenten

Gemeenten kunnen de regels uit de bruidsschat (dus ook de artikelen 22.27 en 22.36) schrappen, aanpassen of ongewijzigd laten, binnen de kaders van de Omgevingswet. Zij krijgen daarmee uiteindelijk de mogelijkheid om ruimtelijke bouwactiviteiten vergunningvrij of juist vergunningplichtig te maken in het omgevingsplan. De enige beperking is dat het (nieuwe deel van het) omgevingsplan moet voldoen aan de instructieregels van hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), en niet in strijd mag zijn met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De in artikel 2.29 Bbl genoemde vergunningvrije rijksregels blijven daarbuiten altijd vergunningvrij.

Als een gemeente de bruidsschat-regels grotendeels beleidsneutraal overneemt in het nieuwe deel van het omgevingsplan, zal er in de praktijk weinig verschil merkbaar zijn. Maar zodra gemeenten aan de huidige regeling gaan sleutelen, ontstaan er eigen, lokale vergunningvrije regels. Met als gevolg (regionale) verschillen tussen gemeenten.

---

Veelgestelde vragen over vergunningvrij bouwen onder de Omgevingswet

Wat houdt ‘de knip’ in bij vergunningvrij bouwen?

De knip splitst een bouwproject in twee aparte toetsen: de omgevingsplanactiviteit bouwwerken (ruimtelijke deel) en de technische bouwactiviteit (technische deel). Beide kennen een vergunningplicht maar ook eigen vergunningvrije categorieën.

Wordt er meer of minder vergunningvrij onder de Omgevingswet?

De Omgevingswet heeft op het bouwtechnisch vlak per saldo meer vergunningvrij gemaakt. Op het ruimtelijke deel van het bouwen is (net als onder de Wabo) veel gelijk gebleven in artikel 2.29 van het Bbl. Of er daadwerkelijk meer of minder vergunningvrij voor het ruimtelijke deel van het bouwen gaat worden hangt af van de keuzes die de gemeente uiteindelijk maakt in het Omgevingsplan.

Wat is de bruidsschat?

De bruidsschat is de verzameling rijksregels die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch onderdeel worden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (hoofdstuk 22) van elke gemeente. In de bruidsschat staan ook enkele vergunningvrije regels zoals de bijbehorende bouwwerk. Gemeenten kunnen deze regels vervolgens zelf aanpassen, schrappen of ongewijzigd overnemen in hun definitief (nieuw) Omgevingsplan.

Betekent vergunningvrij ook regelvrij?

Nee. Ook onder de Omgevingswet geldt: vergunningvrij bouwen maakt niet regelvrij. Het eindresultaat van een vergunningvrije bouwactiviteit moet nog altijd voldoen aan de bouwtechnische regels van het Bbl én mag niet in strijd zijn met ernstige strijd met redelijke eisen van welstand.

Blijven bestaande begrippen zoals gebouwerf, perceel en hoofdgebouw relevant?

Ja. Zodra een gemeente de bruidsschat-regels overneemt of aanpast in het nieuwe deel van het Omgevingsplan, ontstaan er ‘nieuwe’ vergunningvrije regels, met de mogelijkheid om nieuwe begrippen te introduceren. Tot die tijd blijven de kernbegrippen bij de toetsing van het bijbehorend bouwwerk onverkort van toepassing, en de daarover ontwikkelde jurisprudentie blijft voorlopig relevant.

Kunnen gemeenten onderling gaan verschillen in vergunningvrije regels?

Ja. Zodra een gemeente de bruidsschat-regels overneemt of aanpast in het nieuwe deel van het Omgevingsplan, ontstaan er ‘nieuwe’ vergunningvrije regels. Op die manier kan elke gemeente in het Omgevingsplan bepalen of er meer of minder vergunningplichten zijn. Met als gevolg dat er regionale verschillen kunnen ontstaan.

De kennis op deze pagina is de basis. Door op de link te klikken lees je het artikel ‘Vergunningvrij onder de Omgevingswet’ (PONT, vakblad bouwen met kwaliteit 2022-8, pag. 15-19). Wil je jouw kennis praktijkgericht verdiepen? Bekijk dan ons trainingsaanbod.

Over de auteur

Henry de Roo is strategisch adviseur fysieke leefomgeving en bouwregelgeving bij RooBeek Advies, docent bij RooBeek Academie en lid van de redactieraad van Vakblad Bouwen met Kwaliteit.